lock search attention facebook home linkedin twittter

13 jan 2020

Einfaldara Ísland

Héðinn Unnsteinsson skrifaði pistil á dögunum sem hann birti á heimasíðu sinni, hedinn.org. Markmiðið er einfalt: Einfaldara Ísland.

Greinar

VERÐUR
Væri skynsamlegt fyrir þessa fámennu þjóð að einfalda og breyta stjórnskipulagi sínu og þar með virkni kerfisins fremur en að takast látlaust á um innhald þess? Mætti með einföldun skipulags koma í veg fyrir meintan „dauða lýðræðis og upprisu kerfisins“ svo vitnað sé í pistil Þorsteins Pálssonar frá 11. nóvember sl. á sjónvarpsstöðinni Hringbraut. Pistillinn hefst á tilvitnun í ræðu formanns stjórnmálaflokks af fulltrúaráðsfundi: „Vandinn sem við stöndum nú frammi fyrir hér á landi og víðar er að lýðræðið er hætt að virka sem skyldi. Kerfið ræður.“ Þorsteinn hrekur sjö dæmi sem formaðurinn nefnir um slíka þróun. Dæmi sem öll snúa að innihaldi kerfisins og virkni en ekki skipulagi þess. Getur verið að þrátt fyrir að Þorsteinn skjóti dæmi formannsins í kaf hvað kerfisræði varðar að það sé  engu að síður hægt að einfalda og bæta almannaþjónustuna á Íslandi með einföldun, skipulagsbreytingum og bættri virkni?
Getum við sammælst um að það gætu falist mikil tækifæri í að einfalda stjórnkerfi fyrir 358.000 manns? Markmiðið er þríþætt: Í fyrsta lagi að bæta þjónustu við íbúa og færa hana nær þeim. Í annan stað að nýta betur þá tæpu 1.300 milljarða króna af almannafé sem við greiðum árlega til samneyslunnar og að síðustu að jafna, einfalda og styrkja stjórnkerfi framkvæmdavaldsins. Framtíðarsýnin er að hér yrði fjölskipað stjórnvald með níu ráðuneytum á fyrsta stjórnsýslustiginu. Á seinni stiginu, nú þegar öll „jarðarbönd“ trosna og þjónusta á tímum fjórðu iðnbyltingarinnar færist í rafrænt form sem er án allra sveitarfélagamarka, væri skynsamlegt að átta til tólf sterk sveitarfélög tækju við málaflokkum á borð við málefni aldraðra, hjúkrunarheimili heilsugæslu og framhaldsskóla frá ríkinu. Slík einföldun og tilfærsla verkefna þýddi ekki einungis að ofangreindri framtíðarsýn yrði náð heldur byði þetta einnig upp á meiriháttar hagræðingartækifæri hvað varðar endurskoðun á stofnanakerfi ríkisins. Stofnunum yrði breytt, þeim fækkað og þær styrktar. Einfaldara Ísland.
Undanfarna mánuði hefur verið töluvert rætt um einföldun, umbætur og breytingar á almannaþjónustunni og ýmsir aðilar hafa bent á þörfina á að einfalda og bæta stjórnkerfi okkar. Líklegt er að  málið verði á stefnuskrá einhverra pólitískra flokka fyrir næstu kosningar. Tveir flokkar hafa þegar lagt af stað og óskað eftir reynslusögum notenda úr kerfinu, vonandi í þeim tilgangi að auðvelda flokkunum grunnvinnu fyrir tillögur að kerfisbreytingum. Án efa er það gagnlegt að leita eftir reynslu notenda á almannaþjónustunni en í mínum huga liggur vandi kerfisins í tveimur meginþáttum sem erfitt er að ímynda sér að slíkar sögur nái utan um, þ.e. menning og skipulag kerfisins sjálfs. Samkvæmt kenningum í stjórnunarfræðum „borðar“ menning kerfisins viðleitni til stefnubreytinga og með sama hætti mætti halda því fram að skipulag kerfisins hefði yfirhöndina þegar kemur að virkni þess.
Með stjórnsýsluúttektum, vinnustofum og stefnumótun er endalaust hægt að vinna með menningu skipulagsheilda innan almannaþjónustunnar en ég er þeirrar skoðunar að heillavænlegast sé að breyta hvoru tveggja samhliða; skipulagi kerfisins og innleiða menningarbreytingu. Mörgum finnst skynsamlegast að horfa fyrst til grunnskipulags þess valds (þjónustuumboðs) sem liggur á sviði framkvæmdavaldsins.
Mér virðist vandi stjórnarflokka  hverju sinni, þegar kemur að umbótum á stjórnkerfinu, ekki vera skortur á vilja eða umboði heldur frekar sá að eftir 6-8 mánaða stjórnarsetu hafi viljinn og fyrirheitin vatnast út.

 

VAR
Stjórnarráðið er samheiti yfir ráðuneytin. Árið 2011 var lögum um Stjórnarráð Ísland breytt. Áður en til breytinganna kom hafði nefnd skipuð af forsætisráðherra sent frá sér skýrsluna „Samhent stjórnsýsla“ og lagt til ýmsar breytingar. Kristín Ólafsdóttir kemst að þeirri niðurstöðu í rannsókn sinni frá 2016 að heildarendurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands hefði ekki orðið nema vegna efnahagshrunsins haustið 2008: „Hrunið var ástæða þess að gengið var til kosninga á þessum tíma, sem annars hefði ekki verið. Hrunið var ástæðan fyrir að þessir flokkar fengu meirihluta á Alþingi. Hrunið sýndi að kerfið hafði ekki séð í hvert stefndi og var vanhæft að taka á ástandinu sem skapaðist í kjölfarið og því þurfti að breyta kerfinu.“
Tillögur nefndarinnar áttu vissar rætur í stefnustraumi sem nefndur er samhæfð stjórnsýsla, á ensku ýmist „joined-up government“ eða „whole-of-government“. Slíkur straumur og vinnulag grundvallast á þátttöku fleiri aðila sem koma bæði innan og utan kerfsins. Í megindráttum sneru tillögur nefndarinnar að því að auka samheldni innan ríkisstjórna þar sem rannsóknir höfðu sýnt að sjálfstæði ráðherra væri óvíða meiri en á Íslandi.
Í fyrsta lagi taldi nefndin að aukna samheldni þyrfti til svo að ríkisstjórnin sameiginlega hefði meira að segja um stefnumótandi yfirlýsingar einstakra ráðherra, fjárhagslega skuldbindandi ákvarðanir, þýðingarmiklar reglugerðabreytingar, embættisveitingar og stefnumarkandi breytingar á löggjöf. Í annan stað lagði nefndin til breytingar á hlutverki Stjórnarráðsins gagnvart stofnunum, þar sem ekki yrðu sérstakar stjórnir og að samskipti ráðuneyta og stofnana yrðu efld og tilfærsla starfsfólks aukin. Í þriðja lagi lagði nefndin til breytt landslag í mannauðsmálum Stjórnarráðsins; sérstaka mannauðseiningu innan Stjórnarráðsins ráðuneytum til ráðgjafar. Markmið með slíkri einingu væri m.a. að stuðla að hreyfanleika starfsfólks innan kerfisins og auka samkeppnishæfni ráðuneyta á vinnumarkaði. Í fjórða og síðasta lagi lagði nefndin það til að styrkja sameiginlega getu ráðuneytana til stefnumótunar með uppbyggingu þverfaglegra greiningar-, stefnumótunar-, og verkefnisstjórnunarteyma innan Stjórnarráðsins.
Í lokin var skerpt á því sem Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) hafði haldið að íslenskum stjórnvöldum; að skýra betur miðlægt hlutverk forsætis- og fjármálaráðuneyta og samstarf þeirra þannig að samhengið milli stefnu ríkisstjórnar og fjárlagatillagna Alþingis væri tryggt. Hverfa átti frá sílóahugsun með samhæfðri stjórnsýslu. Aukin „lárétt“ samhæfing „lóðréttu sílóanna“ er leiðin til að takast á við „láréttar“ áskoranir framtíðarinnar. Nefndin lagði ekki til „samábyrgð ríkisstjórnar“ eða það sem kallað hefur verið „ríkisstjórn sem fjölskipað stjórnvald“ þar sem allar ákvarðanir eru teknar sameiginlega í ríkisstjórn og allir ráðherrar bera á þeim sameiginlega ábyrgð. Nefndin lagði þó til að æskilegt væri að tryggja með einhverjum hætti pólitíska samábyrgð ríkisstjórna í ákveðnum málum. En hefur sú framtíðarsýn sem nefndin lagði til gengið eftir?

 

ER
Það er mat flestra innan Stjórnarráðsins að samráð og samstarf hafi aukist og tekið á sig breytta mynd eftir síðustu breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands. Umbætur hafa m.a. snúið að því að opna stjórnsýsluna, gera hana gegnsærri, innleiða rafræna stjórnsýslu og draga úr óskilvirkni. Sameiginleg ákvarðanataka og samvinna þvert á kerfið hefur aukist bæði um málefni sem hið pólitíska dagskrárvald fjallar um t.d. á vettvangi ráðherranefnda og m.a. með tilraunum að vinna mál innan stjórnkerfismiðju innan hinnar svokölluðu stofnanadagskrár embættismanna. En „sílóin“ standa.
Eitt sinn skömmu eftir lagabreytinguna hélt ríkisstjórnin fund úti á landi og ákvað að þeirra tíma hefð að veita stórum fjárhæðum í uppbyggingu innviða og mannauðs á sama stað. Viku eftir fundinn voru sendir sjö embættismenn og sérfræðingar úr sjö ráðuneytum til að funda með heimafólki og ganga frá málum. Þrátt fyrir að allir sérfræðingarnir hefðu starfað lengur en í fimm ár fyrir Stjórnarráðið voru fimm þeirra að hittast í fyrsta sinn auglitis til auglitis í flugvélinni.
Hér er enn við lýði ráðherrastjórnsýsla þar sem ákvarðanir ráðherra eru teknar í ráðuneytum, oft ekki með nægilegri yfirsýn yfir mögulega tengda þætti í öðrum ráðuneytum sem kunna að skarast við ákvarðanatökuna í „sílóunum“. Þessi sílóstrúktúr Stjórnarráðsins litar annað skipulag og virkni kerfisins. Skipulagið gegnsýrir tæplega 20.000 starfsmenn sem starfa í okkar þjónustu hjá ríkinu og jafnvel að hluta þeirra 22.000 sem sinna okkar málum á sveitarstjórnarstiginu. Tæplega 42.000 manns af 197.000 allra á vinnumarkaði eða rúmlega 21%. Er ekki skynsamlegt að auka samhæfða ákvarðanatöku í fámennu samfélagi? Kann að vera að besta leiðin til þess sé að breyta og einfalda strúktúr almannaumboðsins? Samhliða gæti verið að önnur leið að flýta uppbyggingu þannig að öll ráðuneytin yrðu saman á Stjórnarráðsreitnum með sameiginlegri stoðþjónustu undir einu þaki? Viljum við ekki að ríkisstjórn framkvæmdavaldsins sinni málum og okkur íbúum í einni rútu en ekki á níu einkabílum?
Ríkisstjórnarfundir eru ekki stjórnvald, þeir geta ekki tekið stjórnsýsluákvarðanir á sviðum einstakra ráðherra. Til þess þarf atbeina ráðherranna. Stjórnfar framkvæmdavaldsins í Svíþjóð er fjölskipað stjórnvald sem fundar oftar en tvisvar í viku og tekur sameiginlega um 20.000 ákvarðanir á ári. Í Svíþjóð stýra ráðherrar litlum ráðuneytum og geta ekki gefið stjórnsýslunni fyrirmæli nema sameiginlega í gegnum ríkisstjórn. Þetta hefur meðal annars í för með sér stóraukið samráð og pólitíska ákvarðanatöku á ríkisstjórnarfundum.
„Vandinn sem við stöndum nú frammi fyrir hér á landi og víðar er að lýðræðið er hætt að virka sem skyldi. Kerfið ræður.“ Svo að þessi þróun sem formaður stjórnmálaflokksins vísaði til í byrjun nóvember verði ekki að veruleika væri skynsamlegt að fá almannavaldið til að virka betur í þágu þeirra sem það veita, almennings, og breyta kerfinu svo skynsöm pólítík eigi auðveldara með að nýta það almenningi til auðnu. Til þess að svo geti orðið þýðir ekki eingöngu að safna reynslusögum um þjónustu kerfisins heldur verður að skoða heildamyndina af strúktúr þess og einfalda það verulega þannig að virknin geti ráðið strúktúr og stefnuviðleitnin valdi menningunni en ekki öfugt.

 

Tenglar